A Conta Geral do Estado (CGA) de 2016 deu conta de que houve 942,7 milhões de euros em cativos finais no ano passado, ou seja, despesa que estava prevista no Orçamento do Estado para 2016 (OE2016) mas cuja utilização pelos serviços não foi autorizada pelo Ministério das Finanças.

Dados fornecidos pela tutela detalham a repartição destas cativações finais: dos quase 943 milhões de cativos finais, cerca dois terços (617 milhões de euros) foi despesa financiada por receitas próprias e apenas um terço (295 milhões de euros) foi despesa financiada por receitas gerais (ou seja, impostos) e cuja utilização não foi permitida até ao final do ano.

As cativações de despesa são um instrumento de gestão orçamental comum a todos os orçamentos e que, segundo o relatório da CGA de 2016, permitem “adequar o ritmo da execução da despesa às reais necessidades e assegurar a manutenção de uma folga orçamental que permita suprir riscos e necessidades emergentes no decurso da execução”.

Tipicamente, os Orçamentos do Estado incluem este instrumento e o OE2016 continha a cativação de 12,5% das despesas afetas a projetos com financiamento nacional e de 15% das despesas com aquisição de bens e serviços. No entanto, a lei orçamental do ano passado introduziu cativos adicionais sobre o crescimento da despesa, pelo que, depois de aplicados aqueles primeiros cativos (que tipicamente os orçamentos preveem), quando as despesas crescessem acima da execução de 2015, eram desencadeadas novas cativações.

Por exemplo, a despesa com pessoal financiada por receitas próprias dos serviços era cativada se aumentasse mais de 4% do que a execução do ano anterior (porque era este o aumento expectável da massa salarial decorrente da reversão dos cortes salariais no ano passado).

Por outro lado, qualquer aumento da despesa com pessoal que fosse financiado por receitas gerais ficava totalmente cativado (havia uma dotação específica para acomodar o fim das reduções remuneratórias na função pública).

O objetivo desta prática de cativação, que incide apenas sobre os aumentos de despesa verificados face à execução anterior, era o de garantir que a despesa dos serviços só cresce na medida em que sejam geradas receitas próprias que suportem essa mesma despesa.

Importa também ter em conta que, tipicamente, na preparação dos seus orçamentos anuais, os serviços tendem a prever aumentos de receitas superiores ao que de facto se materializam por forma a justificar também aumentos de despesa.

Na prática, a cativação automática desencadeada quando as despesas aumentam face ao executado no ano anterior dá mais discricionariedade ao ministro das Finanças, na medida em que aumenta a sua capacidade de controlar as execuções orçamentais dos serviços.

Foi este novo método de cativações que justificou que, de 2015 para 2016, tenha havido um aumento expressivo do montante de despesa cativada.

Em 2015, permaneceram cativados cerca de 500 milhões de euros até ao final do ano (118 milhões relativos a despesa financiada por receitas gerais e 382 milhões relativos a despesa financiada por receitas próprias).

Em 2016, dos cerca de 1.730 milhões de euros contemplados em cativações iniciais, foram descativados pouco mais de 800 milhões de euros e permaneceram por utilizar quase 943 milhões, um valor que representa pouco mais de 0,5% do total da despesa pública realizada no ano passado.

Para este ano, o Governo determinou como cativações iniciais de despesa um montante da ordem dos 1.700 milhões de euros, equivalente ao previsto em 2016.

Esta semana, no parlamento, os deputados do PSD, do CDS e do BE interrogaram o Governo sobre as cativações feitas em 2016 e quiseram saber onde em concreto é que essa despesa foi mantida cativa, considerando que a não utilização de despesa prevista prejudica a qualidade dos serviços públicos causados.

A deputada do BE Mariana Mortágua apresentou mesmo um requerimento por escrito para compreender o “real impacto” destas nos serviços públicos: “Achamos que tem de ser escrutinado o valor das cativações para perceber se elas colocam em causa os serviços públicos ou se são um instrumento de gestão diária e normal como é argumentado pelo Ministério das Finanças”, disse a bloquista no final de uma comissão parlamentar de Orçamento, Finanças e Modernização Administrativa.